Wszystkie przedstawione, poniżej możliwości traktowaliśmy jako narzędzia mające służyć przy rozbudowie i dbałości zielonej infrastruktury miasta. Większość z nich, poza zgłoszeniem możliwości nasadzenia drzewa, ma szersze zastosowanie w działaniach obywatelski nie mniej w obecnej dobie uważamy, że warto stosować każdy możliwy sposób pozwalający na ochronę i zwiększanie zielonych zasobów kuli ziemskiej.
Inicjatywa lokalna polega na sporządzeniu wniosku dotyczącego określonej koncepcji lub działania, którego adresatem jest właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Wniosek taki może zostać sporządzony przez samych mieszkańców, jako grupy nieformalnej, bądź za pośrednictwem lokalnej organizacji pozarządowej.
Zakres przedmiotowy omawianej instytucji jest stosunkowo szeroki i obejmuje, w świetle art. 19b ust. 1 pkt 1-6 u.o.p.d.p., następujące sfery: budowę, rozbudowę lub remont dróg, kanalizacji, sieci wodociągowej, budynków oraz obiektów architektury stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; działalność charytatywną; podtrzymywanie i upowszechnianie tradycji narodowej; pielęgnowanie polskości oraz rozwój świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; działalność na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego; promocja i organizacja wolontariatu; edukacja, oświata i wychowanie; działalność w sferze kultury fizycznej i turystyki, ochrony przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach, porządku i bezpieczeństwa publicznego.
W ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy występują nie tylko z określonym wnioskiem inicjatywy lub działania, lecz równocześnie deklarują swój współudział w proponowanym przedsięwzięciu. Współudział taki może polegać na świadczeniach pieniężnych lub rzeczowych, jak również na pracy społecznej. Świadczenia pieniężne polegają na wpłacie sumy pieniężnej na rachunek bankowy właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, rzeczowe zaś – na określonych świadczeniach niepieniężnych. Nie jest oczywiście wykluczone zadeklarowanie wielu typów świadczeń wraz z wnioskiem dotyczącym inicjatywy lokalnej. W każdym wypadku jednak należy przedstawić co najmniej jedną formę proponowanego współdziałania. Właściwy organ stanowiący (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa) może określić szczegółowe wymagania dotyczące wniosków inicjatywy lokalnej, w tym dodatkowe wymagania „wkładu własnego” wnioskodawców. Wymagania te powinny znaleźć się w określonej uchwale, zawierającej ponadto w szczególności tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego, terminy składania wniosków, formę wniosku (nie jest wykluczone wprowadzenie przez organ samorządu terytorialnego stosownego formularza). Uchwała taka, ze względu na to, że dotyczy wszystkich mieszkańców, jest aktem prawa miejscowego i podlega m.in. obowiązkowym konsultacjom z organizacjami pozarządowymi. Kryteria oceny mogą uwzględniać: minimalną liczbę osób wnioskujących o realizację określonego zadania, listę zadań publicznych „preferowanych” dla danej społeczności lokalnej, wkład pracy społecznej, świadczeń pieniężnych i rzeczowych, proponowanych przez wnioskodawców.
Wniosek zostaje oceniony przez organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W każdym wypadku musi on wziąć pod uwagę kryteria oceny uchwalone przez organ stanowiący tej jednostki. Jeśli wniosek zostanie rozpatrzony pozytywnie, organ wykonawczy zawiera umowę o wykonanie inicjatywy lokalnej. Umowa ta powinna zostać podpisana na czas określony. Komentowana ustawa nie przewiduje wymogu wprowadzenia wzoru umowy, jednakże jednostki samorządu terytorialnego mogą takie wzory ustanowić. W każdym jednak razie umowa musi ustalać zobowiązania obu stron – wnioskodawców oraz organu jednostki samorządu terytorialnego. Zobowiązania społeczności lokalnej mogą w szczególności polegać na określonych świadczeniach pieniężnych, rzeczowych lub pracy społecznej, organu jednostki samorządu terytorialnego zaś – przykładowo na udostępnieniu infrastruktury czy urządzeń. Do sporządzenia umowy oraz jej wykonania należy stosować odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego.
Samorząd jednostki samorządu lokalnego nie przekazuje wnioskodawcom dotacji na realizację wnioskowanego działania. Jeżeli działanie to wymaga określonego wkładu finansowego (niepochodzącego od wnioskodawców), wówczas organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wspiera je bezpośrednio, zgodnie z wymogami dotyczącymi zamówień publicznych. W konsekwencji wnioskodawcy nigdy nie otrzymują wsparcia finansowego od samorządu terytorialnego, świadcząc pomoc wyłącznie o charakterze niepieniężnym. Dotacje na cele inicjatyw lokalnych powinny być przewidziane w budżetach lokalnych. Każda jednostka może przewidywać odmienne sposoby definiowania środków na te cele – przykładowo w postaci funduszy celowych czy rezerw w poszczególnych działach budżetu. W praktyce oznacza to, że jeśli dla inicjatywy lokalnej przewiduje się konieczność wsparcia finansowego, najlepiej o nią wnioskować na etapie uchwalania budżetu na kolejny rok.
Zgodnie z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawą lokalizacji przedsięwzięć są postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku realizacja przedsięwzięcia może nastąpić na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.) lub decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Konieczność uwzględnienia wymagań związanych z ochroną środowiska na etapie opracowywania zarówno planów zagospodarowania przestrzennego, jak i aktów indywidualnych z zakresu planowania przestrzennego wskazuje się również w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: „Z treści ust. 1 art. 73 p.o.ś. wynika, że ma on zastosowanie w dwóch przypadkach, tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenia wprowadzone przez ten przepis dotyczą zatem fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego” (wyrok NSA z 5.06.2009 r., II OSK 928/08, LEX nr 563565). W judykaturze w tym zakresie uznaje się, że: „Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 2001 r. – Prawo ochrony środowiska jest adresowany głównie do organów gminy, na terenie której uchwalany jest plan miejscowy oraz do organów wydających decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również do organów uzgadniających plan lub decyzję w tym zakresie, czyli regionalnego dyrektora ochrony środowiska” (wyrok NSA z 23.08.2016 r., II OSK 2948/14, LEX nr 2142413).
Według art. 73 ust. 1 p.o.ś. w postanowieniach tych aktów powinno się uwzględniać:
1)formy ochrony przyrody ustanowione w trybie ustawy o ochronie przyrody (na temat podstaw ich wyznaczania zob. bliżej: K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, s. 34 i n.; W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 62 i n.);
2)obszary ograniczonego użytkowania utworzone na podstawie art. 135 p.o.ś. oraz strefy przemysłowe utworzone na podstawie art. 136a i 136b p.o.ś.;
3)obszary ciche w aglomeracji lub poza aglomeracją wyznaczone na podstawie art. 118b p.o.ś.;
4)regiony wodne wyznaczone w trybie Prawa wodnego oraz strefy ochrony ujęć wodnych i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych.
Zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie stanowiskiem, które zasługuje na pełną aprobatę, nie tylko utrzymanie na danym terenie form ochrony przyrody, lecz także ograniczenia w korzystaniu ze środowiska wynikające z tego tytułu muszą być brane pod uwagę w procesie planowania przestrzennego (wyrok WSA w Warszawie z 6.04.2004 r., IV SA 3655/02, LEX nr 704994). Powyższy obowiązek uwzględniania form ochrony przyrody oznacza „że przed kwestiami ochrony przyrody nie mają pierwszeństwa prawa właściciela do nieruchomości wynikające z treści obowiązujących planów miejscowych. To proces wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów, co jest dokonywane w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W istocie proces ten polega na ważeniu praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości wskazanych w ustawie o ochronie przyrody” (wyrok NSA z 29.08.2018 r., II OSK 2125/16, LEX nr 2558093).
2.Właściwe gospodarowanie przestrzenią i ograniczenie uciążliwości wynikających z lokalizacji określonych przedsięwzięć odbywa się nie tylko przy użyciu instrumentów planistycznych sensu stricto. Zgodnie z postanowieniami art. 73 ust. 2 p.o.ś. również przy wydawaniu – na przykład – decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych czy pozwoleń na budowę, stanowiących podstawę realizacji przedsięwzięć wymienionych w tym przepisie, należy uwzględnić ochronę walorów krajobrazowych. Według art. 5 pkt 8 u.o.p. rozumie się przez nią zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, a co za tym idzie – również umożliwienie przemieszczania się wolno żyjących (dzikich) zwierząt, którymi na podstawie art. 4 pkt 21 ustawy z 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122) są zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka.
3.Nie można jednak zapominać o tym, że ten sam obowiązek spoczywa zarówno na podmiotach zamierzających realizować te przedsięwzięcia, jak i na autorach opracowań projektowanych na ich zamówienie. Ustawodawca w art. 71 ust. 2 p.o.ś. mówi ogólnie o konieczności uwzględnienia wymagań ochrony przyrody, bez rozgraniczenia, kto ma się z tego obowiązku wywiązać, a zatem w takim samym stopniu obowiązek ten spoczywa na organach administracji prowadzących postępowania w jakikolwiek sposób związane z przedsięwzięciami, o których mowa w art. 73 ust. 2 p.o.ś., jak i na podmiotach uczestniczących w ich realizacji.
4.Kolejne ograniczenia dotyczące budowy zakładów stanowiących zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, zostały wprowadzone w art. 73 ust. 3 ustawy. W dotychczasowym stanie prawnym ograniczenia odnoszące się do zakładów powodujących poważne zagrożenia obowiązywały w odniesieniu do terenów położonych w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi. Natomiast po zmianach wprowadzonych przez art. 1 pkt 3 ustawy z 23.07.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1434) odnoszą się one jedynie do obszarów o zwartej zabudowie miast i wsi. W stosunku do dotychczasowych rozwiązań nastąpiła więc istotna zmiana zakresu terytorialnego obowiązywania ograniczeń w budowie zakładów stwarzających poważne zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Ustawodawca zrezygnował bowiem ze sztywnego kryterium „granic administracyjnych miast” (które w praktyce obejmują także obszary niezabudowane, lasy czy użytki rolne). Taką zmianę należy ocenić pozytywnie, gdyż ogranicza ona zakaz budowy jedynie do terenów, na których mogą występować rzeczywiste zagrożenia. Niestety nie eliminuje ona wszystkich wątpliwości, jakie mogą się z tym wiązać.
A.Po pierwsze, wprowadzono w komentowanym przepisie ograniczenie konstytucyjnego prawa własności. Skoro bowiem na nieruchomościach położonych na określonym terenie, bez względu na ich przeznaczenie w planach zagospodarowania przestrzennego, nie można realizować określonych celów, to prawo do korzystania z nieruchomości zostało poważnie ograniczone. Dlatego zasadniczego znaczenia nabiera precyzyjne określenie, co kryje się pod pojęciem zwartej zabudowy. Nie jest ona bowiem bezpośrednio definiowana w żadnym przepisie prawa. Ustawodawca posługuje się tym pojęciem w wielu aktach prawnych. Na przykład w art. 2 pkt 6a u.p.z.p. określono, że mówiąc o obszarze funkcjonalnym, należy przez to rozumieć obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, stanowiący zwarty układ przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju. Natomiast w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) została zawarta legalna definicja zabudowy śródmiejskiej, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnym śródmieścia, który stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. W objaśnieniach do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112) wskazano, że: „Strefa śródmiejska miast powyżej 100 tys. mieszkańców to teren zwartej zabudowy mieszkaniowej z koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych. W przypadku miast, w których występują dzielnice o liczbie mieszkańców powyżej 100 tys., można wyznaczyć w tych dzielnicach strefę śródmiejską, jeżeli charakteryzuje się ona zwartą zabudową mieszkaniową z koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych”. Można więc przyjąć, że zabudowa śródmiejska bez najmniejszych wątpliwości będzie wchodzić w skład obszarów o zwartej zabudowie. O zwartej zabudowie będzie można mówić także w sytuacji koncentracji na ograniczonym terenie obiektów budowlanych realizujących takie same lub zróżnicowane funkcje. W związku z tym należy stwierdzić, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z intensywności zabudowy na danym terenie.
B.Po drugie, wątpliwości może budzić to, co kryje się pod pojęciem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Nie jest ono w obowiązujących przepisach definiowane. W art. 3 pkt 23 p.o.ś., zawierającym definicję poważnej awarii, przykładowo wymienia się, że źródłem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi mogą być emisje, pożar lub eksplozja, powstałe w trakcie procesów, w których występuje więcej niż jedna substancja niebezpieczna. Należy zatem przyjąć, że w sytuacji gdy zachodzi możliwość wystąpienia tego typu zjawisk nadzwyczajnych, których przykładem mogą być poważne awarie, mamy do czynienia z zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi. Okolicznością, na którą również należy zwrócić uwagę, jest brak określenia przez ustawodawcę skali tego zagrożenia. W związku z tym, jeżeli konkretne przedsięwzięcie będzie zagrażało życiu lub zdrowiu nawet jednej osoby, to zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 73 ust. 3 p.o.ś.
C.Po trzecie, należy zwrócić uwagę na to, że z obowiązku spełnienia wymagań, o których mowa w art. 73 ust. 3 p.o.ś., nie zwalnia również konieczność uzyskania przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia decyzji w przedmiocie uwarunkowań środowiskowych, gdyż – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie – „jest to […] zagadnienie związane z dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko” (wyrok NSA z 6.08.2009 r., II OSK 1249/08, LEX nr 555795). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że „całkowicie niezasadny jest argument, iż wpis do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, nie rodzi skutków prawnych na zewnątrz administracji, skoro może on prowadzić do ograniczeń w korzystaniu z gruntów. Nie można się również zgodzić z takim poglądem, że wpis do ww. rejestru nie rodzi skutków prawnych po stronie zakładu wpisanego do tego rejestru. Jeżeli bowiem z woli ustawodawcy to podmiot sąsiadujący z zakładem wpisanym do ww. rejestru musi swoją zabudowę odsunąć na bezpieczną odległość, co może prowadzić do całkowitej niemożności korzystania z gruntów, to tym samym zakład w istocie jest zwolniony z zachowania dbałości o podjęcie takich działań, które będą ograniczały jego oddziaływanie tak, aby zamykało się ono w granicach, jakimi zakład dysponuje prawnie” (postanowienie NSA z 4.11.2011 r., II OSK 1707/11, LEX nr 1152009). Oznacza to, że podmioty położone w zasięgu oddziaływania takiego zakładu będą miały interes prawny w postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji mogących mieć wpływ na zakres korzystania z konkretnych nieruchomości.
5.Od tej generalnej reguły został wprowadzony wyjątek w art. 73 ust. 3a p.o.ś. – uznający, że jeżeli plany zagospodarowania przestrzennego przewidują przeznaczenie nieruchomości na realizację celów określonych w tym przepisie, to omówione wcześniej rozwiązania nie obowiązują. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że jest to wyjątek od generalnej reguły i musi być interpretowany w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Przede wszystkim powinno się o tym pamiętać w procesie interpretacji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego.
6.Zgodnie z wynikającą z art. 5 p.o.ś. zasadą kompleksowości działań w zakresie ochrony środowiska zarówno podmioty zainteresowane realizacją konkretnego przedsięwzięcia, jak i organy prowadzące takie postępowanie powinny uwzględniać zagrożenia wynikające z różnych źródeł oraz ich wzajemne oddziaływanie. Realizując tę dyrektywę, w art. 73 ust. 4 i 5 komentowanej ustawy wprowadzono rozwiązania dotyczące lokalizacji zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii (w rozumieniu art. 3 pkt 23 p.o.ś.) oraz utrzymania obiektów, o których mowa w art. 73 ust. 5.
7.Uwzględniając fakt, że funkcjonowanie zakładów stwarzających takie zagrożenia jest procesem ciągłym, ustawodawca w art. 73 ust. 6 p.o.ś. przyznał organom Inspekcji Ochrony Środowiska możliwość nałożenia w formie decyzji obowiązku wykonania dodatkowych zabezpieczeń. Rozwiązanie to niewątpliwie ogranicza zasadę swobody wykonywania działalności gospodarczej. Dokładniejszej analizy wymagają zatem przesłanki uzasadniające nałożenie takiego obowiązku.
A.W art. 73 ust. 5 p.o.ś. przede wszystkim mówi się o braku zachowania bezpiecznej odległości od zakładów stanowiących źródło takiego zagrożenia. Obowiązek zachowania bezpiecznej odległości zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej od budynków mieszkalnych powstałych na nieruchomościach pochodzących z Zasobu Nieruchomości jest konsekwencją wejścia w życie ustawy z 20.07.2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. z 2018 r. poz. 2363). Żaden z przepisów nie określa jednak, co należy rozumieć przez tę bezpieczną odległość. Dlatego należy przyjąć, że w zależności od sytuacji może ona być różna, a jej wielkość powinna być ustalana na podstawie sporządzanych przeglądów ekologicznych. W każdym jednak przypadku przyjęta odległość powinna znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
B.Tak samo istotnym problemem jest ustalenie liczby stron uczestniczących w postępowaniu. W takim przypadku, oprócz osób władających nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia, powinno się rozważyć, czy przymiotów strony nie będą miały również podmioty eksploatujące zakłady wpływające na podniesienie ryzyka wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia. Każdy przypadek na pewno będzie wymagał indywidualnego podejścia. Wydaje się jednak, że z uwagi na ograniczenia, które z tego tytułu mogą wynikać, trzeba będzie im przyznać przymioty strony w prowadzonym postępowaniu. Potwierdzeniem tego jest pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, przyjmujący, że „przymiot strony posiadają właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, choć nie jest to regułą. Może się również zdarzyć, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie również uznany właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny. Chodzi o zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje danemu podmiotowi jakieś prawo rzeczowe” (wyrok WSA w Rzeszowie z 20.11.2012 r., II SA/Rz 578/12, LEX nr 1241307). Oczywiście każdy przypadek na pewno będzie wymagał indywidualnego podejścia. Wydaje się jednak, że z uwagi na ograniczenia, które z tego tytułu mogą wynikać, trzeba będzie przyznać podmiotom eksploatującym zakład przymiot strony w postępowaniu prowadzonym z inicjatywy podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia w strefie bezpieczeństwa.
C.Kolejnym zagadnieniem, na które należy zwrócić uwagę, jest charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 73 ust. 6 p.o.ś. oraz ich treść. W przepisie stanowiącym podstawę orzekania znalazło się stwierdzenie, że decyzja taka może zostać wydana i w związku z tym ma ona charakter uznaniowy. Swoboda w działaniu organu jest bardzo mocno ograniczona, ponieważ trudno będzie wykazać, że w sytuacji wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi nie zachodzi konieczność nałożenia na podmiot eksploatujący zakład dodatkowych zabezpieczeń. Nałożenie ograniczeń w prowadzonej działalności, jak w przypadku każdego rozstrzygnięcia uznaniowego, będzie zatem musiało znajdować swoje uzasadnienie w występujących okolicznościach faktycznych, które muszą przemawiać za jego wydaniem. Jednocześnie trudno jednak przyjmować, że podstawą do nałożenia określonych obowiązków będzie samo stworzenie innym podmiotom możliwości inwestowania w już wyznaczonej strefie bezpieczeństwa. W takim przypadku zagrożenia uzasadniające wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 6 p.o.ś. jeszcze nie występują. Mają one bowiem jedynie charakter hipotetyczny i mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości (nie ma pewności, czy dojdzie do ich powstania). Oczywiście wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone zasięgnięciem w trybie art. 106 k.p.a. opinii organu Państwowej Straży Pożarnej, który powinien wypowiedzieć się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Posłużenie się przez prawodawcę sformułowaniem „opinia” wyraźnie wskazuje na brak jej wiążącego charakteru (na temat współdziałania pomiędzy organami administracji już kilkukrotnie była mowa w komentarzu).
D.Ostatni problem, który wymaga zasygnalizowania, dotyczy tego, czy organ administracji może określić metodę, przy użyciu której mają być wykonane dodatkowe zabezpieczenia, czy też jedynie pewne standardy korzystania ze środowiska, jakie powinny zostać osiągnięte. Rozstrzygając analogiczny problem w zakresie postanowień art. 362 ustawy przed jego nowelizacją, w orzecznictwie stwierdzono, „że przepis art. 362 ustawy nie daje organowi administracji działającemu z urzędu w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie ograniczenia oddziaływania na środowisko podstaw do narzucenia stronie metody, jaką ma obowiązek zastosować, aby osiągnąć pożądany stan środowiska” (wyrok WSA w Warszawie z 1.02.2005 r., IV SA/Wa 11/04, LEX nr 164961). Wydaje się, że stanowisko to pozostaje aktualne również w odniesieniu do postanowień art. 73 ust. 6 p.o.ś., zwłaszcza w sytuacji gdy art. 362 ustawy został znowelizowany w sposób umożliwiający organom administracji określenie takich metod.
8.Ustawa z 23.07.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw poszerzyła katalog środków prawnych umożliwiających ograniczenie wystąpienia poważnych awarii przez dodanie art. 73 ust. 7 i 8, pozwalającego wskazanym w nim organom na wydanie decyzji administracyjnej nakładającej na zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii obowiązku przedłożenia wskazanych w nim informacji. Takie rozwiązanie jest konsekwencją trudności, przed jaką stają organy administracji w procesie oceny rzeczywistej skali zagrożeń generowanych przez konkretny zakład. Analizując rozwiązania wynikające z tego przepisu, należy zwrócić uwagę na kilka zagadnień mogących rzutować na prawidłowość działań podejmowanych na jego podstawie przez organy administracji.
A.W pierwszej kolejności należy zauważyć, że komentowane rozwiązanie daje podstawę do wydania innych rodzajowo decyzji niż te wskazane w art. 73 ust. 6 p.o.ś. W związku z tym będzie to postępowanie w odrębnej sprawie administracyjnej, a skoro tak, to decyzje te będą wydawane w odrębnym postępowaniu, w którym co do zasady stronami postępowania będą jedynie podmioty eksploatujące zakłady stwarzające ryzyko wystąpienia poważnych awarii. Tylko one będą bowiem miały realny interes prawny w takim postępowaniu, wymagający ochrony w tym konkretnym postępowaniu. Wszystkie inne podmioty będą zaś miały co najwyżej interes faktyczny, który będzie mógł ulegać przekształceniu w interes prawny w innych postępowaniach, w których wykorzystywane będą informacje przedłożone przez podmiot korzystający ze środowiska.
B.Z procesowego punktu widzenia takie samo znaczenie jak zagadnienia podmiotowe mają zagadnienia przedmiotowe. Należy tu zauważyć, że ustawodawca ograniczył możliwość wydawania omawianego rodzaju decyzji jedynie dla celów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Oznacza to, że w innych przypadkach taka możliwość nie będzie występowała.
C.Omawiając zagadnienia procesowe, należy zauważyć także, że analizowane decyzje mają charakter uznaniowy. Biorąc pod uwagę fakt, że z punktu widzenia rodzaju nakładanych obowiązków zbliżone są one do tych wynikających z decyzji o przeglądzie ekologicznym, wydawanych na podstawie art. 237 p.o.ś., można wykorzystać poglądy wypracowane na kanwie tego przepisu. Dlatego też w tym zakresie odpowiednio będą znajdowały zastosowanie uwagi poczynione w komentarzu do tego przepisu. Jedyną istotną różnicą w tym zakresie będzie konieczność współdziałania z wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska. Ten ostatni bowiem, zgodnie z art. 73 ust. 7 p.o.ś., zobowiązany jest do wyrażenia swojej opinii przybierającej postać postanowienia wydawanego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. Stanowisko to nie będzie miało jednak charakteru wiążącego, gdyż opinia jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji.
9.W celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w art. 73 ust. 8 p.o.ś. wymieniono podmioty zobowiązane do pokrycia kosztów opracowania i przedłożenia informacji wskazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 7 p.o.ś.
Podobnie jak w przypadku inicjatywy lokalnej, tak i inicjatywa uchwałodawcza wymaga regulacji prawem lokalnym. W tym przypadku w oparciu o art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, który nakłada na Radę Miasta (Gminy) obowiązek określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, a także wymogów formalnych dla tej formuły.
Art. 41(a)Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza
1.Artykuł 41a u.s.g. został dodany do ustawy o samorządzie gminnym 31.01.2018 r. na mocy ustawy z 11.01.2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Komentowany przepis znajduje się rozdziale 4 u.s.g. zatytułowanym „Akty prawa miejscowego” 85 .
Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza stanowi kolejny przykład szeroko pojętej formy demokracji bezpośredniej, która zrodziła się w praktyce, a następnie została uregulowana ustawowo 86 . Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jest od wielu lat wykorzystywana w praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego jako jedna z podstawowych form partycypowania mieszkańców w procesie stanowienia prawa na poziomie lokalnym 87 . Zapewnia ona osobom zainteresowanym możliwość opracowania i złożenie projektu uchwały, który następnie powinien zostać poddany głosowaniu przez organ stanowiący. Tego rodzaju uprawnienie mieszkańców stanowi przejaw zasady pomocniczości służącej umacnianiu kompetencji obywateli oraz ich wspólnot. Koncepcja obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nawiązuje do instytucji inicjatywy ustawodawczej uregulowanej w art. 118 ust. 2 Konstytucji RP 88 . Zgodnie z powołanym przepisem przysługuje ona grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Szczegółowy tryb wnoszenia obywatelskich projektów ustaw określa ustawa z 24.06.1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli 89 .
2.[Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w statutach jednostek samorządu terytorialnego]. Do dnia wejście w życie art. 41a u.s.g. obywatelska inicjatywa uchwałodawcza była instytucją funkcjonującą wyłącznie na podstawie przepisów statutowych 90 . Oznacza to, że prawo jej wniesienia posiadali tylko mieszkańcy jednostek samorządu terytorialnego, które w swoim statucie określiły zasady oraz tryb inicjowania procesu uchwałodawczego przez członków wspólnoty samorządowej. Początkowo umożliwienie grupie mieszkańców złożenia projektu uchwały pod głosowanie organu stanowiącego bywało kwestionowane zarówno przez organy nadzoru, jak i sądy administracyjne. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż „prawa mieszkańców wspólnoty samorządowej do inicjatywy uchwałodawczej nie można wyprowadzić z treści art. 23 ust. 1 u.s.g.” 91 . W powyższym przepisie mowa jest wyłącznie o tym, że jedną z form utrzymywania przez radnego stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami jest „przyjmowanie zgłaszanych przez mieszkańców gminy postulatów i przedstawianie ich organom gminy do rozpatrzenia” 92 . W innym orzeczeniu WSA w Olsztynie podkreślił, iż „rada gminy nie może w statucie gminy przyjąć, że mieszkańcom wspólnoty samorządowej przysługuje inicjatywa uchwałodawcza polegająca na złożeniu projektu uchwały. W przepisach Konstytucji RP oraz w u.s.g. brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał” 93 . W dalszej części uzasadnienia powołanego wcześniej wyroku wyrażono następujący pogląd: „w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym – do wyborów i referendum – udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia «za pośrednictwem organów gminy», co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego” 94 .
Zmiana stanowiska judykatury nastąpiła dopiero po kilku latach. Wyrazem tego jest wyrok NSA z 21.11.2013 r., II OSK 1887/13, LEX nr 1418770, w którym sąd wskazał wprost, iż „przyznanie grupom mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulujących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej u.s.g. i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza” 95 . Analogiczne stanowisko wyrażono w kilkunastu kolejnych wyrokach sądów administracyjnych 96 .
3.[Definicja i charakter prawny]. W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej członkowie wspólnot samorządowych mają prawo opracowania oraz złożenia projektu uchwały, który z mocy prawa po spełnieniu warunków formalnych powinien zostać poddany pod głosowanie na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W tym sensie obywatelska inicjatywa uchwałodawcza powinna być klasyfikowana jako forma demokracji bezpośredniej o charakterze nierozstrzygającym. Oceniając charakter prawny obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, należy uwzględnić, iż samo przyznanie prawa wniesienia projektu uchwały grupie mieszkańców nie ogranicza uprawnień samych radnych czy rady. Przedłożenie takiego projektu nie skutkuje obowiązkiem jej przyjęcia, lecz rozpoznania, jak każdej inicjatywy. W tym zakresie nie dochodzi do pozbawienia czy ograniczenia kompetencji samego organu stanowiącego.
Odwołując się do typologii inicjatyw ludowych, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza uregulowana w art. 41a u.s.g. powinna zostać zakwalifikowana jako „sformułowana”. W przeciwieństwie do inicjatyw niesformułowanych, ustawodawca wymaga wniesienia przez grupę mieszkańców gotowego projektu uchwały. W przypadku tzw. inicjatyw prostych wystarczy, iż wnioskodawcy określą problem, który chcą rozwiązać, oraz wskażą pożądany przez nich kierunek działań, natomiast sama treść aktu normatywnego będzie musiała zostać przygotowana przez organ 97 .
Komentowany przepis nie rozstrzyga wprost, czy organ stanowiący ma prawo modyfikować treść wniesionego przez mieszkańców projektu uchwały. Biorąc pod uwagę treść art. 41a ust. 3 u.s.g., można sądzić, iż rada gminy nie ma prawa zmieniać treści obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Powołany przepis wskazuje, iż projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (z mocy prawa) staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu. Wydaje się, iż zastosowane przez ustawodawcę sformułowanie nie daje radnym pola do dokonywania zmian we wniesionym projekcie uchwały, ponieważ powinien on niejako automatycznie wejść pod obrady organu stanowiącego. W inny sposób ustawodawca uregulował przedmiotową kwestię w przepisach poświęconych budżetowi obywatelskiemu. W art. 5a ust. 4 u.s.g. ustawodawca wprost przesądził, iż rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego.
4.[Inicjatywa uchwałodawcza]. Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. prawo przygotowania, a następnie wnoszenia pod obrady projektów uchwał organu stanowiącego (inicjatywa uchwałodawcza) przysługuje organowi wykonawczemu gminy 98 . Dodatkowo, na mocy art. 230 ust. 1 oraz art. 233 u.f.p., organowi wykonawczemu gminy przysługuje wyłączna inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu:
–uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany;
–uchwały budżetowej oraz jej zmiany;
–uchwały o prowizorium budżetowym.
Przyznanie inicjatywy uchwałodawczej w pierwej kolejności organowi wykonawczemu należy uznać za uzasadnione. W tym miejscu należy podkreślić, iż zadaniem organu wykonawczego jest wykonywanie budżetu oraz zadań gminy określonych prawem, a w tym celu konieczne jest przygotowanie odpowiedniej uchwały. Dodatkowo organ stanowiący dysponuje odpowiednim aparatem pomocniczym w postaci urzędu zatrudniającego pracowników merytorycznych posiadających wiedzę oraz doświadczenie w zakresie przygotowywania projektów uchwał.
Treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. co do zasady nie ogranicza inicjatywy uchwałodawczej radnych działających samodzielnie lub in gremio. Radny nie może zgłosić projektu uchwały dotyczącego spraw, dla których prawo zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów. Szczegółowy tryb wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej przez radnych oraz procedowania nad nim powinien zostać opisany w statucie, ponieważ ten akt zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.
W praktyce inicjatywa uchwałodawcza najczęściej przyznawana jest w statucie: wójtowi (co wynika wprost z ustawy o samorządzie gminnym) oraz komisjom, klubom radnych, grupom radnych i poszczególnym radnym, a także mieszkańcom.
5.[Uprawnienie do wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej]. Zgodnie z art. 41a ust. 1 i 2 u.s.g. prawo wnoszenia oraz popierania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej posiadają tylko mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze w wyborach rady gminy, tj. obywatele Polski oraz obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy w dniu udzielenia swojego poparcia ukończyli 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze gminy, której organ stanowiący jest adresatem wniesionej inicjatywy. W myśl art. 5 pkt 9 k.wyb. przez stałe zamieszkanie należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu.
Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza przysługuje grupie mieszkańców, której liczebność została określona w art. 41a ust. 2 u.s.g. W gminie liczącej mniej niż 5000 mieszkańców obywatelski projekt uchwały powinien zyskać poparcie 100 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy. W gminie liczącej więcej niż 5000 mieszkańców, ale nie więcej niż 20 000 mieszkańców, projekt uchwały powinien zostać poparty przez 200 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy. Z kolei w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszańców projekt uchwały może zostać wniesiony w trybie art. 41a u.s.g. po uzyskaniu poparcia co najmniej 300 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy.
W art. 41a ust. 2 u.s.g. ustawodawca zdecydował się w sposób kwotowy określić minimalną liczbę mieszkańców, których poparcia wymaga projekt wnoszony w trybie obywatelskim. Odpowiednio, w zależności od wielkości gminy, jest to 100, 200 lub 300 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy. Treść wyżej powołanego przepisu budzi wątpliwości. Po pierwsze, na gruncie art. 41a ust. 2 u.s.g. nie jest jasne, czy ustawodawca, wskazując liczbę „mieszkańców gminy”, ma na myśli ogólną liczbę mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, czy też liczbę mieszkańców uprawnionych do głosowania w wyborach do rady gminy. Uwzględniając różnego rodzaju interpretacje, wydaje się, iż pierwsza zaprezentowana hipoteza jest prawdziwa. Po drugie, komentowany przepis nie wskazuje, czy dopuszczalne jest cofnięcie raz udzielonego poparcia, co z punktu praktycznego jest bardzo istotne. Tego rodzaju rozwiązanie zawiera art. 14 ust. 4 in fine u.r.l., wskazujący, iż cofnięcie raz udzielonego poparcia pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego jest bezskuteczne. Po trzecie, konieczność uzyskania poparcia co najmniej 100 mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do organu stanowiącego w gminie poniżej 5000 mieszkańców może w praktyce uniemożliwiać wniesienie obywatelskiego projektu uchwały. Wymagana przez ustawodawcę liczba osób popierających tego rodzaju inicjatywę w małej gminie jest stanowczo za wysoka, w szczególności uwzględniając niski poziom zaangażowania mieszkańców w życie wspólnot lokalnych. Dla przykładu w konsultacjach społecznych przeprowadzanych w 41 gminach województwa śląskiego w przedmiocie utworzenia związku metropolitalnego wzięło udział tylko nieco ponad 12 000 mieszkańców na ponad 2 000 000 uprawnionych. W 12 gminach liczba uczestników nie przekroczyła 100 99 .
6.[Zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej]. Zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej obejmuje wszystkie sprawy ważne dla wspólnoty lokalnej oraz mieszczące się w kompetencji rady gminy z wyjątkiem tych, w których przepis szczególny przewiduje wyłączną inicjatywę uchwałodawczą wójta. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Katalog zadań własnych gminy zawiera art. 7 u.s.g. Dodatkowo może być on uzupełniany przez przepisy ustaw szczególnych. W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej mogą być zgłaszane projekty uchwał będące aktami prawa miejscowego, jak i nieposiadające tej charakterystyki. Wydaje się, że przepisy prawne nie wykluczają możliwości wniesienia przez mieszkańców w trybie art. 41a u.s.g. projektu uchwały wprowadzającego przepisy porządkowe. Przy czym jednocześnie należy podkreślić, iż rada gminy nie jest upoważniona do regulowania, jakie zagadnienia mogą być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej 100 .
7.[Sposób procedowania rady gminy nad projektem obywatelskim]. Zgodnie z art. 41a ust. 3 u.s.g. projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy (art. 41a ust. 4 u.s.g.).
8.[Warunki formalne wniesionego projektu uchwały]. Obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za składniki niezbędne każdej uchwały. Pewną wskazówkę zawiera jednak rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p. do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Pomimo że nie wszystkie uchwały podejmowane przez radę gminy mają walor aktów prawa miejscowego, wydaje się, że do wszystkich uchwał tego organu można odnieść zasady wymienione w § 143 załącznika do r.z.t.p. Dodatkowo, jeżeli projekt uchwały rady gminy dotyczy zobowiązań finansowych, uchwała powinna wskazywać źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Obowiązek taki wynika wprost z art. 58 ust. 1 u.s.g. Jak dostrzega się w doktrynie, przeważająca większość uchwał zawiera w sobie elementy zobowiązań finansowych, co sugerowałoby konieczność poddawania tych aktów szczególnym rygorom formalnym (szczególny tryb uchwalania) i przedmiotowym (obowiązek wskazania źródeł dochodów) 102 .
Szczególnie istotnym elementem projektu uchwały wnoszonego w trybie art. 41a u.s.g. jest uzasadnienie. Dzięki niemu radni mają możliwość zapoznania się z motywami przyświecającymi wnioskodawcom, mogą dowiedzieć się, jakiego rodzaju problem lokalny ma zostać rozwiązany dzięki przedmiotowej uchwale. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa, kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad „dobrej legislacji” 103 .
9.[Uchwała w sprawie określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich]. Artykuł 41a u.s.g. reguluje instytucję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w sposób ogólny, pozostawiając radzie gminy określenie szczegółowych wymagań dotyczących wnoszonego przez mieszkańców projektu uchwały. Zgodnie z art. 41a ust. 5 u.s.g. rada gminy powinna określić w drodze uchwały:
–szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich;
–zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych;
–zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych;
–formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
Uchwała podjęta na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego, ponieważ reguluje ona prawa i obowiązki mieszkańców chcących wnieść pod obrady projekt uchwały rady gminy. Szczegółowe zasady wnoszenia obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej tworzą zespół norm adresowanych bezpośrednio do mieszkańców. Określają one uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób. Aktami prawa miejscowego są te akty normatywne organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które posiadają charakter generalny i abstrakcyjny. Oznacza to, że określają one swojego adresata przez wskazanie jego cech rodzajowych (norma generalna) oraz nie regulują określonej sytuacji faktycznej lub prawnej, lecz mogą być stosowane w nieograniczonej liczbie przypadków (norma abstrakcyjna). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że „cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką” 104 . W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż dla zaliczenia uchwały do aktów prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w niej norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym 105 .
10.Zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Olsztynie zaprezentowanym w wyroku z 15.10.2019 r., II SA/Ol 568/19. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców gminy powinno być realne i nieskomplikowane. Rada, wykonując obowiązek zawarty w art. 41a ust. 5 u.s.g., powinna dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców miasta inicjatyw w tym zakresie. Przy czym jednocześnie należy podkreślić, iż wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, winny być uregulowane wyczerpująco w uchwale podejmowanej na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g., gdyż jest to istotny element uchwały 106 .
11.[Inicjatywa lokalna]. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie może być mylona z inną instytucją prawną posiadającą zbliżoną nazwę, tj. inicjatywą lokalną uregulowaną w rozdziale 2a u.d.p.p.w. Zgodnie z art. 2 pkt 4 u.d.p.p.w. inicjatywa lokalna to forma współpracy jednostek samorządu terytorialnego z ich mieszkańcami, w celu wspólnego realizowania zadania publicznego na rzecz społeczności lokalnej 107 . W myśl art. 19b ust. 1 u.d.p.p.w. w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych (lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.) mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę.
Inicjatywę obywatelskiego projektu uchwałodawczego może podjąć minimum pięć osób tworząc komitet obywatelski inicjatywy uchwałodawczej (załącznik nr 1). Z pośród siebie komitet może wybrać osobę lub osoby do reprezentowania. Komitet przygotowuje i promuje projekt uchwały, zbiera również potrzebną liczę podpisów mieszkańców (minimum 300 osób) (załącznik nr 4).
Projekt uchwały może dotyczyć wyłącznie spraw pozostających w właściwości rady, z wyłączeniem spraw dla których ustawy zastrzegają wyłączność inicjatyw dla Prezydenta. Projekt uchwały powinien odpowiadać zasadom techniki prawodawczej i być zgodny z wzorem (załącznika nr 3) i zawierać w szczególności: tytuł, podstawę prawną, postanowienia merytoryczne, określenia terminu wejścia w życie, uzasadnienie wraz z wskazaniem ewentualnych źródeł finansowania.
Po zawiązaniu komitetu, napisaniu projektu uchwały, jego rozpowszechnieniu, zakończeniu kampanii promocyjnej oraz zebraniu niezbędnej ilości podpisów. Komitet obywatelski inicjatywy uchwałodawczej w terminie nie przekraczającym 3 miesiące od jego powstania składa wniosek do przewodniczącego Rady Miasta (załącznik nr 2), uruchamiając procedowanie projektu uchwały obywatelskie. Projekt przekazywany jest do Prezydenta w celu weryfikacji poprawności merytorycznej, po czym wraca do Rady Miasta i zostaje poddany pod głosowanie Rady.
Ten mechanizm dale możliwość obywatelom np. zagospodarowania terenów zieleni, uruchomienia procesów administracyjnych i wdrożenia standardów w ochronie przyrody i drzew.
Inicjatywa uchwałodawcza – załącznik nr 1
Inicjatywa uchwałodawcza – załącznik nr 2
Ta najprostsza, metoda polegająca w zasadzie na napisaniu pisma lub maila do urzędu miasta, administracji osiedla czy innej placówki, w wielu przypadkach wydaje się być bardzo skuteczna.
Najistotniejszym jest trafny wybór nasadzenia drzewa. Jeśli w naszej najbliższej okolicy gdzie mieszkamy lub się przemieszczamy zauważymy wolną raczej nie nadającą się już do innych celów przestrzeń o powierzchni załóżmy min. 4m x 4m, to już jest szansa, że może tam rosnąć drzewo, przy mniejszych powierzchniach warto zasugerować krzewy.
Jeśli już mamy takie miejsce, musimy je dokładnie zlokalizować by urzędnik nie błądził. Numer działki, współrzędne GPS, pineska z map gogle lub precyzyjny opis zaoszczędzą czasu w poszukiwaniach.
Możemy też zaoferować zakup sadzonki, będzie to „nasze drzewo” w przestrzeni osiedla.
Urząd po sprawdzeniu możliwości nasadzenia udzieli nam informacji, czy jest możliwe by drzewo tam rosło.